<< Terug naar publicaties

door: drs. H.W. Verhoeff en M.W. Bruijs en gepubliceerd in het Belastingblad 2008, no.14, 18 juli 2008

De laatste tijd zien we een trend waarin gemeenten en waterschappen hun eigen belastingafdeling buiten de deur zetten, voornamelijk in een vorm van regionale samenwerking. En het onderwerp staat bovendien bij veel gemeenten, die hiertoe nog niet zijn overgegaan, op de agenda. Reden voor de auteurs om samen met anderen een onderzoek te doen naar de beweegredenen en de behaalde resultaten. Dit artikel vat die onderzoeksresultaten samen.

Belastingen en de rol van de overheid: reacties op verzelfstandigingen
In 2006 deed de verzelfstandiging van lokale belastingdiensten enig stof opwaaien. Diverse media schreven vol verbazing over het voornemen van de gemeenten Haarlem en Haarlemmermeer om hun belastingafdelingen te verzelfstandigen en daar een privaatrechtelijke rechtsvorm voor te kiezen. Menig krantenartikel bracht ons in herinnering, dat de parlementaire geschiedenis min of meer ontstaan is onder de leuze “no taxation without representation”: de rechtmatigheid van belastingheffing kon pas worden gegarandeerd, als het belastingrecht in een vertegenwoordigende democratie kon worden vastgesteld. Hubert Smeets schreef in een hoofdredactioneel commentaar van de Groene Amsterdammer¹Groene Amsterdammer, 11 augustus 2006 zelfs: “terwijl in Irak onder auspiciën van de westerse coalitie de staat aan gruzelementen gaat….. gaat Haarlem en omstreken anticyclisch door met de gestage afbraak (van de staat)”. Het redactioneel droeg dan ook de pakkende titel: “Haarlem waarschuwt Hezbollah voor het laatst”. Kennelijk was het voornemen om de uitvoering van lokale belastingen te privatiseren voor sommigen een teken om maar de alarmbel over de staat te gaan luiden.

Maar was deze commotie terecht? In een artikel in NRC Handelsblad²NRC Handelsblad 22 augustus 2006 schreven de advocaten de Ru en Wildeboer in een reactie op eerdere artikelen, dat de beslissing om te heffen en tegen welk tarief weliswaar een staatsaangelegenheid vormen, maar de uitvoering van het heffen en invorderen niets meer is dan een productiefabriek, die goed zou kunnen worden uitbesteed. Zij concludeerden dan ook dat de gemeente verplicht is tot uitbesteding als dat goedkoper en effectiever zou zijn.

Het plan van de twee gemeenten om hun belastingbedrijf een privaatrechtelijke rechtsvorm te geven is overigens niet doorgegaan. Hun belastingbedrijf is per 2007 van start gegaan als Gemeenschappelijke Regeling. Deze beleidswijziging is puur uit praktische overwegingen voortgekomen; de NV was op dat moment wellicht een te grote stap. Zo lukte het de provincie niet om binnen luttele maanden (sic!) haar goedkeuring te verlenen en was er ook nog discussie met andere potentiële deelnemers over de voor- en nadelen van deze vorm. Het meest potsierlijke argument kwam van de ABVA KABO, die de plannen neerzette als een poging om af te komen van de gemeente-CAO, waar maar weer uit blijkt, dat de vakbeweging niet verder komt dan terug te vallen in verkrampte reflexen, als de discussie voor haar een nieuwe wending neemt.

Andere initiatieven
Voordat deze twee gemeenten met hun voornemen de landelijke pers haalden waren er al initiatieven geweest om belastingafdelingen in nieuwe organen te bundelen, zij het tot dusverre altijd als Gemeenschappelijke Regeling. De bekendste daarvan is gevestigd in Klaaswaal (Zuid Holland). Dat bedrijf (SVHW) heeft inmiddels een flink aantal kleinere gemeenten en een groot waterschap als klant.

Vooral in 2007 zijn er op diverse plaatsen nieuwe bedrijven ontstaan, die voor een aantal plaatselijke overheden de heffingen en inningen (en waarderingen in het kader van de wet WOZ) verzorgen. Dit was voor ons een reden om eens een onderzoek te doen naar de motieven en resultaten van de diverse initiatieven.

Natuurlijk passen deze bedrijven in een algemene trend, waarin de overheid zich transformeert van betrouwbaarheid, zekerheid en kwaliteit naar dienstbaarheid, transparantie en professionaliteit. Deze paradigmawijziging leidt tot een vergrote nadruk op slagvaardigheid en een streven om de dienstverlening te moderniseren.

Opzet van het onderzoek
We hebben op verschillende plaatsen betrokkenen bij samenwerkingsprojecten op het gebied van lokale belastingen bezocht en een uitvoerige vragenlijst voorgelegd. Bij de respondenten zaten zowel nieuwe belastingbedrijven als andere samenwerkingsvormen en lopende initiatieven die nog niet tot afronding zijn gekomen. Het gaat om negen grote interviews verspreid over het land. Deze zijn alle afgenomen in de periode november 2007 tot april 2008. We waren met name benieuwd of de ervaringen met verzelfstandiging van lokale belastingen bij de diverse initiatieven gelijke elementen zouden bevatten waaruit algemene conclusies te trekken zouden zijn waarmee nieuwe pogingen een voordeel mee zouden kunne n doen.

Conclusies
Uit dit onderzoek kunnen we de volgende conclusies trekken. Ten eerste waren de drijfveren om tot regionalisering te komen vaak dezelfde: financiële voordelen door schaalvoordelen te creëren, verbetering van servicegericht werken en het verminderen van de kwetsbaarheid door te weinig expertise op deelgebieden bij de diverse gemeenten. De uitvoeringskosten bij de diverse gemeenten namen immers toe onder meer door de toenemende verdere automatiseringsgraad. Gemeenten moesten steeds verder automatiseren, omdat de recente wetswijzigingen zulks vereisten. Zo kan er alleen worden voldaan aan de verplichting tot jaarlijks waarderen als het proces grotendeels geautomatiseerd is. Hetzelfde geldt voor de verkorting van afhandeltermijnen van bezwaar- en beroepsprocedures.

Hier liggen daadwerkelijk grote besparingkansen, die, afhankelijk van de beginsituatie, kunnen oplopen tot boven de 30%.

Opvallend is dat, ofschoon de motieven van financiële aard waren of de kwaliteit van de dienstverlening betroffen, er vrijwel altijd een concrete vertaling van die doelstellingen ontbrak. Daardoor is zelden na te gaan in hoeverre deze nieuwe bedrijven daadwerkelijk voldoen aan de verwachtingen.

Een andere in het oog springende conclusie is dat de betrokkenen in grote meerderheid aangaven geen kennis (gehad) te hebben van veranderingsmanagement. En hier knelt nu vaak de schoen. De nieuwe bedrijven kunnen zich maar mondjesmaat losmaken van de oude ambtelijke cultuur, hetgeen hun slagvaardigheid en de potentie om nieuwe klanten te werven in de weg staat. Dit is des te opvallender, daar men meestal deze ambtelijke cultuur wel als een belemmering voor vergroting van de slagkracht had aangewezen. Dan dringt zich de vraag op, waarom men zo weinig aandacht besteedt aan de omvorming van die cultuur als men deze cultuur als een belemmering ziet.

Er is nog een belangrijk cultuuraspect, dat sommige nieuwe bedrijven parten speelt: bedrijven, die zijn ontstaan uit gemeentelijke belastingafdelingen zoeken vergeefs samenwerking met waterschappen en bedrijven die ontstaan zijn uit waterschappen willen graag gemeentelijke klanten, maar krijgen dat evenmin voor elkaar. Iedereen in dit werkveld is zich bewust van de synergetische voordelen die een bundeling van gemeentelijke heffingen en waterschapsheffingen zal bieden. Maar kennelijk is het geen sinecure om de onderlinge cultuurverschillen te overwinnen.

De meeste initiatieven kozen meteen voor de Gemeenschappelijke Regeling als rechtsvorm. Alleen Cocensus (Haarlem en Haarlemmermeer) heeft aanvankelijk de privaatrechtelijke optie open gehouden. Toch is die privaatrechtelijke gedachte niet verlaten. Sommige nieuwe organisaties omarmen de idee om na een aantal jaren hun regeling om te zetten in een NV.

Tot slot blijkt ook weer eens te meer uit dit onderzoek, dat de gemeenten te weinig aandacht hebben besteed aan hun rol als opdrachtgever. Niet alle gemeenten hebben die rol binnen hun organisatie goed belegd. In sommige gevallen is de rol van eigenaar van het nieuwe bedrijf en opdrachtgever bij dezelfde personen belegd. Deze rolvermenging dient te worden afgeraden. Maar ook als er wel gekozen is voor een aparte opdrachtgever binnen de organisatie komt die rol onvoldoende uit de verf, omdat de gemeentelijke organisaties te weinig expertise in huis hebben om zakelijke overeenkomsten te kunnen aangaan en onderhouden. De opdrachtgeverrol verzandt dan teveel in ambtelijke regelzucht. Aan de andere kant kost het de nieuwe bedrijven moeite om van een budgetgestuurde organisatie over te gaan naar een outputgestuurde. Deze transformatie wordt niet gemakkelijker als de opdrachtgevers aan gemeentelijke kant een eng ambtelijke benadering kiezen.

Tot slot
Kortom, er zijn momenteel tal van initiatieven om de heffing en invordering van lokale belastingen op afstand te zetten en er zijn in 2007 diverse belastingbedrijven opgericht, maar de transformatie van ambtelijke organisaties naar zakelijke dienstverleners moet eigenlijk nog beginnen. Om succesvol te kunnen zijn zouden gemeenten meer oog moeten hebben voor de invulling van het opdrachtgeverschap en zouden de nieuwe organisaties meer moeten inzetten op veranderingsmanagement. Gespecialiseerde deskundigen zouden hierbij dan ook ondersteuning moeten aanbieden.

¹ Groene Amsterdammer, 11 augustus 2006
² NRC Handelsblad 22 augustus 2006